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     2019年9月6日,交通运输部、国家税务总局印发《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》(交运规〔2019〕12号)。
    《网络货运办法》是在总结无车承运人试点工作的基础上制定的。《办法》把“无车承运”更名为“网络平台道路货物运输经营”,就是“网络货运经营”
 《网络货运办法》中的“网络货运经营”,是指经营者依托互联网平台整合配置运输资源,以承运人身份与托运人签订运输合同,委托实际承运人完成道路货物运输,承担承运人责任的道路货物运输经营活动。
  那么这道路货物运输经营的“网络平台”是什么样的平台?这“网络货运”该怎么管?

《办法》的法律依据



  尽管《网络货运办法》行文看起来象是部规章,表述风格似乎也按规章的方式起草的,如《办法》第二十六条规定“网络货运经营者违反……本办法相关规定的,县级以上负有道路运输监督管理职责的机构按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定,可将其违法证据先行登记保存”。但《网络货运办法》不是一部规章。
  这极大地影响了《网络货运办法》的效力。《网络货运办法》里的一些规定,就不是法定义务。
  当然,作为行政规范性文件,如果没有创设新的权利义务,只是为了执行法律法规规章作出具体规定,那《网络货运办法》仍然是有效的。

  制定《网络货运办法》的依据,办法的第一条:“根据《中华人民共和国道路运输条例》及有关法律法规规章的规定和国务院关于促进平台经济规范健康发展的决策部署,制定本办法”。

  《道路运输条例》以及《道路货物运输及站场管理规定》《道路危险货物运输管理规定》,其实并未涉及到“无车承运”“网络货运”。
  提到“无车承运”的,是国务院及国办的一系列文件:
  《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》(国发〔2015〕53号)提出:推动……无车承运物流……利用互联网技术高效对接供需信息,优化传统生活服务行业的组织运营模式。
  《国务院办公厅关于推进线上线下互动加快商贸流通创新发展转型升级的意见》(国办发〔2015〕72号):鼓励依托互联网平台的“无车承运人”发展。
  《国务院办公厅关于深入实施“互联网 流通”行动计划的意见》(国办发〔2016〕24号)要求:组织开展道路货运无车承运人试点工作,允许试点范围内无车承运人开展运输业务。
  《国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见》(国办发〔2017〕73号)提出:深入推进无车承运人试点工作,通过搭建互联网平台,创新物流资源配置方式,扩大资源配置范围,实现货运供需信息实时共享和智能匹配,减少迂回、空驶运输和物流资源闲置。
  但这些都是指导性文件,只是政策依据。直接依据这些文件作出具体行政行为不合适。

  早在交通运输部启动试点的“无车承运人”,就是依托移动互联网等技术搭建物流信息平台建立的经营模式。“网络平台道路货物运输经营”,是通过互联网等信息网络提供服务的经营活动,属于“电子商务”,应该适用《电子商务法》。
  《办法》第二十九条也规定:《中华人民共和国电子商务法》……等相关法律法规规章有明确规定的,从其规定。
  “国务院关于促进平台经济规范健康发展的决策部署”应该指的是结《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》(国办发〔2019〕38号)。

货运平台是哪类的平台



  笔者在《当我们在说“出行平台”的时候,我们在说什么》一文中分析了出行平台。
  根据《电子商务法》,“电子商务经营者”包括“电子商务平台经营者”“平台内经营者”“通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者”。
  “电子商务平台”可分为“电子商务平台经营者的平台(第三方平台)”和“电子商务经营者自建的平台(自营平台)”。
  两种平台,经营者承担的责任不一样。

  《网络货运办法》中的网络货运平台是什么样的平台?
  是自网络平台道路货物运输经营者(无车承运人)的自营平台。
  这理由与出行平台作为自营平台的理由基本相同。
  第一,网络货运平台方是运力的组织者,运输服务提供者,承担承运人责任。
  第二,网络货运平台是货运服务交易一方。货主是与网络货运平台经营者缔结合同。
  第三,网络货运平台是运价标准的制定者和执行监督者。

  《网络货运办法》中的网络货运经营者,与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中的网络预约出租汽车经营者,都承担承运人责任。
  但是,在网络货运经营中,除了网络货运经营者是名义承运人,还有实际承运人。
  《网络货运办法》中的“实际承运人”,是指“接受网络货运经营者委托,使用符合条件的载货汽车和驾驶员,实际从事道路货物运输的经营者”。实际承运人需要具备从事运输的资质。
  而网约车平台经营者则只有一个承运人。具体承运的网约车车司机,并不成为实际承运人,而只是受制于网约车平台经营者的员工或者类员工。
  两者虽有不同,但货运平台就是网络货运经营者的自营平台。实际承运人是网络货运经营者的合作者。在货运服务交易平台中,实际承运人没有独立地位。

  《网络货运办法》第二条第二款指出:“网络货运经营不包括仅为托运人和实际承运人提供信息中介和交易撮合等服务的行为”。
  而“提供信息中介和交易撮合等服务”的,才符合《电子商务法》关于电子商务平台经营者的特征。那样的平台就是第三方平台。  

网络货运经营怎么许可



  《电子商务法》并不要求电子商务平台(第三方平台)经营者与平台内电子商务经营者一样需要取得相应的经营许可。《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》对这类平台也是这样要求的。
  但作为承运人的网络货运经营者需要取得许可。

  《网络货运办法》没有增设新的许可事项。
  《网络货运办法》第六条提出:“需要申领道路运输经营许可证的,可向所在地县级负有道路运输监督管理职责的机构提出申请,县级负有道路运输监督管理职责的机构应按照《中华人民共和国道路运输条例》《道路货物运输及站场管理规定》的规定,向符合条件的申请人颁发《道路运输经营许可证》,经营范围为网络货运。”
  “网络货运”作为道路货运运输的一个经营项目,实行行政许可。

  此处“需要申领道路运输经营许可证的,可……提出申请”的表述容易引人误解。“不需要”申领道路运输经营许可证的,可能只有使用总质量4.5吨及以下普通货运车辆从事普通货物运输经营的经营者。

  问题是,通过《网络货运办法》这样一件行政规范性文件,在道路货运运输许可中增加“网络货运”这样一个子项,是否合适。
  《道路货物运输及站场管理规定》中的“道路货物运输”,包括“道路普通货运、道路货物专用运输、道路大型物件运输和道路危险货物运输”。其中没有“网络货运”这一项,在分项时也没有“等”字。

  《道路运输条例》对道路货物运输经营许可的基本条件作了规定,申请从事货运经营的,起码应当具备与其经营业务相适应并经检测合格的车辆,符合规定条件的驾驶人员。《道路货物运输及站场管理规定》又对许可条件进行了细化。
  但那些条件不是网络货运经营者应该具备的。“无车承运人”么,本来就没车,也不会养着驾驶人有。

  《网络货运办法》对网络货运经营,还新增了线上服务能力的条件。而这又是《道路运输条例》《道路货物运输及站场管理规定》中所没有的。

  网络货运经营属新业态。对新业态要包容审慎。
  但估计相关的法规规章都应该准备进行修改了。
  

两个承运人责任分配



  在网络货运经营活动中,有网络货运经营者(即名义经营者)实际经营者两个经营者。
  对货主、托运人而言,只要与网络货运经营者打交道即可。
  但是两个承运人,都要承担承运人责任,但又不可能都承担完全相同的责任。
  《网络货运办法》对两个承运人的责任作了一些规定。
  有些责任是两个承运人共同的,例如安全生产、守法经营、反恐维稳等。在哪个环节出了问题就由谁承担责任。例如在网络零担货物运输经营中,网络货运经营者应对托运人身份进行查验登记;实际承运人要对货物进行安全检查或者开封验视。

  需要重点关注的是网络货运经营者特有的责任。
  ——对实际承运车辆及驾驶员资质进行审查,保证提供运输服务的车辆具备合法有效的营运证、驾驶员具有合法有效的从业资格证。
  ——按照相关技术规范的要求上传运单数据至省级网络货运信息监测系统。
  ——建立健全交易规则和服务协议,明确实际承运人及其车辆及驾驶员进入和退出平台,托运人及实际承运人权益保护等规定。
  ——建立对实际承运人的服务评价体系,公示服务评价结果。
  ——建立健全投诉和举报机制,公开投诉举报电话,及时受理并处理投诉举报。
  ——收集用户注册信息、身份认证信息、服务信息、交易信息,并按规定保存。
  ——加强驾驶员、车辆、托运人等相关信息的保密管理。
  总体而言,网络货运经营者是一包,实际承运人为二包;网络货运经营者对外,实际承运人对内;网络货运经营者全过程管理,实际承运人只负责运输生产……

  随着网络货运经营模式的不断完善,网络货运经营范围会不断扩大,经营者责任也就是平台的责任会不断加重。
  例如:在《网络平台道路货物运输经营管理办法(征求意见稿)》中曾规定网络货运经营者“不得承运危险货物(符合豁免要求的除外)”。而在《网络货运办法》发布稿中已经没了这一规定。
  今后实际承运人作为经营者完全有可能淡出,而由网络货运经营者(平台)对实际承运的车辆和驾驶员进行管理,就象网络预约出租汽车。
  虽然减少了一个层次,但凭平台的技术能力、组织优势,也确实在能够弥补实际承运人在内部管理和经营管理中存在的一系列不足。

网络货运经营违法怎么查处



  网络货运管理工作由县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管;县级以上负有道路运输监督管理职责的机构具体实施。
  “负有道路运输监督管理职责的机构”,在改革期间存在较大变数。但总归要有机构管,特别是当网络货运经营者违法的时候。

  网络货运经营者也会违法。这些新业态里的违法行为人,干起违法的事儿起来可能规模更大,还会给影响整个行业的健康稳定。

  《网络货运办法》不属法律范畴,不能设定行政处罚。但可以对相关法律法规规章的行政处罚条款的适用问题进行明确。

  有人说“无车承运人”制度主要是解决的道路货运行业缴税问题。从某种角度上这没错。
  网络货运经营者发生虚开虚抵增值税发票等税收违法违规行为,由税务部门查处。

  网络货运经营者、实际承运人违反道路运输法律法规规章规定的,由负有道路运输监督管理职责的机构依法查处。
  《网络货运办法》对网络货运经营者行为的一些查处要求,要准确地找出法律依据并不容易。像“指使、强令实际承运人超限超载运输货物”,或许可以套用《公路安全保护条例》六十八条。但针对网络货运经营者特有行为,例如“委托不具备资质的实际承运人从事运输”,“虚构交易、运输、结算信息”,要找出适当的依据就困难了。
  这也要期待将来的立法修法。


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